국가·지자체·주민 참여 갈등 해소 전담기구 구성 효율적 공공사업 추진을

정부가 전기통신, 도로, 항만, 공항, 공공주택 등 사회간접자본에 대한 투자를 하는 경우, 또는 핵폐기물 처리장 등과 같은 혐오시설을 공공이익을 위해 설치하는 경우 각종 이해관계에 얽힌 이익집단 및 사유재산권 침해를 받는 토지 등 소유자 사이에 첨예한 갈등 상황을 유발하게 된다.

공익사업 시행을 둘러싼 이러한 사회적 갈등은 막대한 사회적 비용을 수반하여 결국 국가 전체가 그 피해를 보게 되는데, 공익사업 시행시 사유재산권 특히 토지를 둘러싼 갈등은 헌법에 규정된 재산권 보장에 대한 정부와 국민의 인식 차이가 가장 큰 근본 원인이라고 생각된다.

재산권 특히 토지에 대해서는 우리나라 국민의 마음 속에 소유권 불가침이라는 전통적 인식이 뿌리깊이 새겨져 있다.

그러나 대한민국 헌법은 국가정책과 사회복지의 실현 내지는 국민 전체의 공동 이익을 위하여 재산권에 헌법적 한계 내지는 사회적 기속에 관한 규정을 두고 있다.

재산권 행사가 개인에게 귀속되는 절대 불변의 권리는 아니며 지나치게 개인의 재산권을 보호할 경우에는 오히려 국가정책의 실현이나 사회공동체의 공동이익을 기대할 수 없기 때문이다.

재산권의 대상 중 특히 토지는 성질상 공급이 제한되어 있고, 인구에 비례하여 절대적으로 부족하기 때문에 모든 국민을 위해 합리적으로 이용할 필요성이 크게 부각되고 있다.

따라서 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제적 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니며, 공동체의 이익을 보다 강하게 관철할 필요성이 제기된다.

헌법재판소도 재산권 보장의 의미에 대하여 "토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리 또는 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것"이 아니라고 전제하면서 특히 토지 재산권은 "연속된 공간의 특정 부분을 소유하는 권리이므로 그 대상이 되는 토지의 가치는 그 토지가 위치한 지역의 사회적 제반조건에 따라 정해지고, 이용 또한 그 이웃에 있는 다른 토지의 이용과 서로 조화되어야 하는 제약이 따른다"고 결정내리고 있다.

한편 공공복리를 위해 재산권의 사회적 기속성을 인정한다하더라도 재산권의 본질적 내용을 침해하는 제한은 허용될 수 없다. 재산권의 본질적 침해는 사유재산권이나 사유재산제도를 유명무실하게 만들어 헌법이 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되기 때문이다.

공익사업 시행으로 개인의 재산권 침해가 예정되는 경우에는 헌법적 정당성을 가져야 하며, 재산권 침해가 최후의 수단으로서 최소 침해의 원칙과 함께 침해되는 사익과 달성되는 공익 사이에 상당성이 인정되어야만 사회적 갈등을 해소할 수 있다.

마지막으로 공공갈등 해결을 위해서는 토지재산권에 대한 국민의 인식 변화와 함께 공익사업 추진의 불가피성에 대한 공감대 형성, 그리고 갈등해결을 위한 프로세스의 제도화가 필요하다고 생각된다.

공익사업 추진 과정에서 돌출되는 주민 등 이해관계자와의 마찰을 극복하고 협력적 사업추진체계를 마련하기 위해 국가, 지자체, 사업시행자, 주민 등이 참여하는 갈등해소 전담기구를 구성함으로써 사안별로 갈등현황을 분석하고 그 해소방안을 차별적으로 실천해 나간다면 공공사업의 효율적 추진과 사회적 갈등을 해소하는 좋은 대안이 될 수 있을 것이다.

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