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중앙집권체제의 폐해는 심각하다. 대한민국의 수도권 집중도는 50% 이상으로 세계 최고수준이다. 일본이 23%, 프랑스가 18%인 것과 비교하면 너무 높은 수준이다. 중앙정부가 자행하는 지방정부에 대한 시시콜콜한 간섭과 차별은 지역간 불균형과 비효율, 행정낭비를 가져오는 요인이다. 프랑스, 독일, 스위스 등 해외 선진국은 한국보다 수도권 집중도가 훨씬 낮다. 그런데도 이미 지방자치와 지방분권을 위해 필요한 가치들을 헌법에 구체적으로 규정하고 다양한 지역균형발전 정책을 펼치고 있다. 반면 한국의 현행 헌법은 지방자치를 보장하고 있지만 극히 제한된 범위로 한정하고 있어 자치단체가 지역발전을 위한 독자적인 정책을 수립하는데 근본적인 한계가 있을 수밖에 없다.

△ 정권 초월해 추진

프랑스는 오랫동안 중앙집권적 전통을 유지해 왔고, 행정의 안정성과 계속성을 확보하기 위해 국가에 강력한 권한과 역할을 부여해 왔다.

프랑스는 제2차 세계대전 이후 경제사회발전을 위해 인적, 물적 자원을 총동원하는 중앙집권이 효율적이었고 항공, 철도, 원자력 등의 기간산업을 육성해 국가발전을 도모했다. 하지만 다원화시대에는 지방분권화가 보다 경쟁력이 있으며, 중앙집권적 전통과 관료적 방식은 현대의 복잡하고 다양한 가치를 반영하지 못한다. 자율성과 창의성을 발휘하기 어렵다는 비판에 직면했다.

사회당의 프랑수아 미테랑 대통령은 1982년부터 지방분권 개혁을 단행했다. 지방분권 개혁은 정권을 초월해 추진됐다. 제1차 개혁은 좌파에 의해 1982년부터 2003년 지방분권개헌 이전까지 지방분권 관련 법률이 40여 개나 제정됐다. 제2차 지방분권 개혁은 2002년 5월 우파인 자크 시라크 대통령이 재선된 후 지방분권을 보다 확고히 보장하기 위해 2003년 헌법 개정과 함께 각종 후속 법률이 제정됐다.

△ ‘국가조직은 분권돼야 한다’

개정 헌법 제1조에서 ‘프랑스 국가조직은 지방분권화되어야 한다’고 명시했다. 프랑스에서 상급 자치단체인 레지옹(지역)은 중급 자치단체인 데파르망(도) 및 최하급 자치단체인 코뮌(시읍면)과 마찬가지로 동등한 지방자치단체이며 다른 지자체들에 대해 최소한의 통제도 행사할 권한을 갖지 않는다. 오직 국가만이 지방자치단체를 통제하기 때문에 레지옹에 대해서도 동일하게 통제를 행사한다.

이러한 이유로 개정 헌법 제1조에서 ‘프랑스는 지방분권화된 공화국이다’라고 하지 않고, ‘프랑스는 단일공화국으로서…그 조직이 지방분권화 된다’라고 규정했다.

‘보충성의 원리’도 규정했다. 개정 헌법 제72조 제1항에서 ‘지방자치단체는 각 계층에서 가장 잘 사용될 수 있는 권한 결정을 할 수 있는 임무를 갖는다’고 보충성 원칙을 명시했다. 권한은 주민에게 가장 가까운 수준에서 행사되기 쉽고, 가장 효과적으로 행사될 수 있는 수준에 배분돼야 한다. 이를 위해 중요한 권한배분을 각 지자체마다 예시했다.

‘권한 배분 및 이양’ 규정도 있다. 개정 헌법 제72조 2항에서 ‘지방자치단체는 총체적 권한에 대하여 결정할 임무를 갖는다’라고 규정했다.

1983년의 코뮌, 데파르망, 레지옹, 국가 간 권한배분에 관한 법률은 ‘총체적 권한이양’ 원칙을 규정했는데 그 후 다수의 법률들이 이 원칙을 위반한 경우가 있었다. 지방자치단체 상호간에 권한이 중첩되며, 책임 문제가 야기되고, 이양된 권한을 환원하려는 경우도 있었다. 개정 헌법은 총체적 권한이양 방식을 헌법에 명시해 향후 입법에서 일관성을 유지할 수 있다.

배준구 경성대 교수는 “프랑스는 지방분권 개헌과 각종 법률을 제정해 지방정부의 권한을 확대하고, 재정분권을 강화했고, 분권에 입각해 대폭 강화된 자율성을 토대로 독자적인 지역발전 전략을 세웠다”면서 “비수도권의 도시와 농촌은 과거에 활력을 잃고 인구가 감소했는데 이제 많은 도시와 농촌에서 인구가 증가하고 발전하는 추세다”고 말했다.

·한국지방신문협회