알렉산더 쾨니히 독일 바이에른주의회 부의장 “지방자치단체 재정권 확보 중요”
라이너 아이헨베르거 스위스 프리브루대학교 교수 “스위스 번영의 비결 재정연방주의”

전북특별자치도 전부개정안이 11월 국회 상임위를 통과하면서 도민들이 체감할 수 있는 특별자치도의 실현 방안에 관심이 쏠리고 있다.

전북은 연방국가 이상의 자치권과 특례를 인정받기 위해 특별자치도를 목표로 하는 것으로 특별자치도라는 이름에 맞는 재정권 확보에 사활을 걸고 있다.

독일과 스위스 등 국가균형발전이 잘 된 나라들의 전문가들도 비슷한 의견이었다. 재정을 만들거나 집행할 수 있는 권한이 지방정부에 없다면 자치정부 역시 허울 뿐이라는 주장이다.

전북일보는 독일 바이에른주 의회 알렉산더 쾨니히(Alexander König) 부의장과 라이너 아이헨베르거(Reiner Eichenberge) 스위스 프리부르 대학교 교수를 차례로 만나 특별자치도와 균형발전국가로 가는 길에 대해 물었다.

인터뷰는 쾨니히 부의장의 지역구인 독일 호프와 스위스 취리히 인근 펠트메일렌에 있는 아이헨베르거 교수의 자택에서 각각 진행됐다.

-독일과 스위스는 전 세계에서 지방분권과 지역균형발전 안정된 나라로 평가받습니다. 특별히 못 사는 도시가 없다는 뜻인데, 그 비결이 있을까요.

△알렉산더 쾨니히 독일 바이에른주의회 부의장(이하 쾨니히)= “일단은 연방정부가 주도하는 것과 지방정부가 주도하는, 즉 맡는 일이 다르다는 거지요. 독일 연방정부는 지방정부에 대한 간섭을 최소화하고 지방정부가 할 수 없는 외교나 경제정책에 대한 책임을 집니다. 나머지는 지방정부와 지방의회가 하죠. 한국의 경우에는 국회의원이 지역구의 일과 국정을 모두 떠맡는데 독일은 지방의회의 파워가 연방의회 못지 않습니다. 그리고 가장 중요한 것은 재정권의 균형인데 지방재정조정제도가 있어서 지방의 프로젝트를 추진하는데 불균형이 적어졌다고 봅니다.”

△라이너 아이헨베르거 스위스 프리부르 대학교 교수= “미국, 캐나다, 독일, 스위스는 고도로 분권화된 나라들로서 큰 번영을 누리는 나라들입니다. 전북특별자치도가 꾀하는 분권화는 무엇보다도 대칭적이고 균형적이어야 합니다. 이 대칭적이고 균형적이어야 한다는 것은 세출과 세입 구조에 있어 자율성을 가져야 한다는 것을 뜻하죠. 스위스의 칸톤이 누리는 자치권은 미국의 주와 거의 동일하며, 독일의 주보다는 훨씬 더 큽니다. 그런데 스위스의 총인구는 미국과 독일의 주 평균인구보다 약간 더 많은 수준에 불과합니다. 그러므로 만일 인구 규모가 동일하다고 가정할 경우 세계에서 가장 분권화된 국가는 스위스라는 계산식이 성립합니다. 스위스 코뮌은 타 유럽국가의 지자체보다 강력한 자치권을 보유하고 있어요. 코뮌은 다른 국가의 기초지자체와 부분적으로 유사하지만 훨씬 더 작은 인구 규모를 가지고 더 큰 자치권을 행사합니다. 스위스의 코뮌 수는 2200여 개에 달하는데 세금에 대한 결정을 스스로 할 수 있습니다. 개별 가구와 대다수 기업에게는 칸톤과 코뮌이 부과하는 세금이 연방세금보다 훨씬 더 중요한 구조죠. 그렇기에 재정권을 가진 코뮌과 칸톤의 힘과 재정권이 막강하고, 이를 지역발전에 쓸 수 있습니다.”

-재정권 즉 세금을 걷고 예산을 직접 수립하고 집행할 수 있는 권한이 분권화와 균형발전의 핵심이겠네요.

△쾨니히= “한국은 빠르게 성장한 국가로 다른 나라 발전에 많은 아이디어를 준 나라입니다. 이 점을 부정할 수는 없죠. 다만 그 과정에서 다른 지역들이 소외당했다면 이제는 선진국으로서 각 도시 간 균형적 발전도 무시할 수 없다고 봅니다. 일단 저는 독일의 지방재정조정제도가 큰 효과를 거뒀다고 봅니다. 저는 한국도 ‘통일’에 대비해야 하는 국가로 지방재정의 균형을 꾀하는 시도가 나쁘지 않다고 봐요. 독일의 균형발전과 분권은 역사적으로도 오래됐지만, 실질적인 재정권 보장을 만드는 지방재정조정제도는 서독과 동독의 통일 이후 낙후된 동독지역을 위해 고안된 것이거든요. 동독이 서독보다 매우 경제적으로 어려운 상황이어서 그렇게 하지 않으면 통일된 독일의 혼란은 더욱 가중됐을 겁니다. 각 도시 간 빈부격차가 심하면 당연히 잘사는 도시로 인구가 계속 유입되고, 그것도 여의치 않으면 독일을 떠면서 사회혼란도 더욱 컸을 거란 이야기입니다.”

-지방재정조정제도에 잘사는 도시들의 불만이 적지 않을텐데요. 만약 한국에서 잘사는 서울 경기가 다른 지방정부에 세금을 나눠준다고 하면 반발이 클 겁니다. 

△쾨니히=“우리 바이에른주는 독일에서는 아주 잘사는 편에 속하는 지역입니다. 저는 이곳에서만 정치를 30년 가까이 했는데요. 바이에른주가 다른 주의 지방재정을 돕기 위해 우리 지역의 세금을 다른 지역에 준다는 것에 불만을 가져 본 적이 없습니다. 이러한 연대 의식이 무너지면 독일 연방도 어려워지는 것이지요. 과거 동독 지역 예를 들어서 기자님이 과거 방문했던 베를린이나 이제 방문할 드레스덴 등도 지방재정조정제도의 혜택을 크게 본 지역입니다. 저는 바이에른주의회 의장도 지냈지만 이 점을 매우 자랑스럽게 생각합니다. 과거 서독지역과 동독 지역의 경제 균형 이는 아직도 독일에 있어 큰 과제이기도 하고요. 한국 역시 지역적 관점에서만 지역균형발전 문제를 보기 보단 한 통일된 국가의 관점에서 자치권 논의를 다시 해볼 필요가 있습니다. 각 지역의 분권을 보장하면서도 한 나라로서 연대하는 그런 장치를요.”

-재정분권이 지방정부를 지방정부답게 하는 이유는 또 무엇이 있을까요.

△아이헨베르거= "분권화는 정책의 구조를 근본적으로 변화시킬 수 있습니다. 정부서비스에서 재정을 제공하는 측과 정부서비스를 소비하는 측의 일치를 의미하는 재정 등가성(Fiscal Equivalence)이 강화되면 지방의사결정자들의 직접 책임이 강화되고, 지방서비스 제공을 위해 상위 관할구역의 예산을 이용할 필요가 감소하게 되죠. 이또한 지방 정치인이 시민이 선호하는 일에 신경을 쓰도록 유도할 뿐 아니라, 시민이 관련 정치정보를 제공받도록 하는 효과도 있습니다. 스위스의 직접민주주의는 이러한 모든 기능을 뒷받침하고 있습니다. 정부의 궁극적 재정수단의 원천인 시민은 더 많은 영향력을 행사하고, 시민은 국민(주민)발의를 통해 그들이 직접 제안한 정책에 대한 국민(주민)투표를 요구함으로써 정치시장의 경쟁력을 높일 수 있는 것이죠."

-한국에선 포퓰리즘이나 의사결정의 신속성저하 같은 부작용을 우려하는 목소리도 많습니다. 일부 언론에선 지방정부 무용론을 주장하기도 합니다. 또 한국은 작은나라여서 지방자치가 알맞지 않다는 주장도 있습니다.

△아이헨베르거= “(웃음)스위스는 한국보다도 훨씬 작은 나라인데도요?. 분권의 사례를 인구만 가지고 논하는 것은 너무 성급합니다. 미국이나 독일같이 큰 연방국도 있지만, 싱가포르, 아랍에미리트 등 아시아의 사례도 있고, 스위스만 해도 한국의 인구 절반도 안됩니다. 또 너무 작은 나라라서 이 나라들을 한국에 대입하면 안 된다는 말이 있는 것도 잘 알아요.(웃음) 저도 한국을 자주 다녀갔고 한국의 많은 분들과 소통했는데 한국은 이 지방의 잠재력에 주목할 필요가 있다고 봅니다. 너무 지방의 잠재력을 무시하는 경향이 있지 않나 이렇게 생각을 하고, 어느 정도 지방이 스스로 성장할 수 있도록 자율성을 줘야된다고 생각해요. 그래서 저는 전북특별자치도, 강원특별자치도, 제주특별자치도 같은 시도가 긍정적인 변화라고 봅니다. 스위스는 소규모 분권화와 직접민주주의에 대한 실증적 결과를 생생하게 보여주는 사례입니다. 분권화가 적절하게 설계되는 경우, 세출권과 과세권의 분권화가 함께 실시될 경우 이러한 제도는 긍정적인 효과를 낸다는 것이지요. 한스위스의 성공비결을 다른 나라에 적용할 수 있는지에 관한 의문이 여전히 남아있지만, 이에 대한 저의 대답은 ‘분명히 그렇다’입니다.”

△알렉산더 쾨니히 부의장은 

쾨니히 부의장은 변호사 출신 정치인으로 1998년부터 2023년 10월까지 바이에른주의회 의원으로 활동했다. 그는 독일연방과 유럽 문제와 지역관계 위원회의 위원이자 경제, 지역 개발 및 에너지 위원회의 위원으로도 활동했다.

또 2012~2013년 국회 개헌추진단 사업단 위원장 2014~2016년 국회 노동조사위원회 위원장 등도 역임했다.

△라이너 아이헨베르거 교수는

금융과 경제정책 전문가인 라이너 아이헨베르거 교수는 자치분권의 작동방식과 재정권에 대해서도 권위를 가진 유럽 내 대표적인 지식인이다.

실제 스위스의 유력일간지 Neue Zürcher Zeitung(뉴 취리히타임스)는 아이헨베르거 교수를 2016년부터 2018년, 2021년부터 2022년까지 스위스에서 가장 영향력 있는 경제학자 중 2위로 선정한 바 있다. <끝>

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